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引言
自2002年国务院下发《电力体制改革方案》(国发号文)以来，中国的电力体制改革进程已历经13年。在此期间，国务院和国家发展改革委员会相继出台了多项改革方案和措施，中国电力行业形成了“厂网分开”的基本格局，逐步推进了电价机制改革，积极开展了大用户直购电等市场化交易试点，初步建立了多元化的电力交易主体，客观上促进了中国电力行业在此期间的快速发展。
然而，由于没有全面推进市场制度的建设，电力体制改革暂未获得所期望的改革红利，目前仍存在许多制约电力行业进一步发展的体制和机制障碍，中国电力体制改革仍然任重道远。这突出表现在电力交易仍以计划性机制为主、市场化机制缺失，导致电价形成机制不完善、市场无法在电力资源配置的过程中起决定性作用，从而制约电力资源利用效率的提高及新能源产业的发展。2015年3月下旬，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》下称9号文)，明确指出了中国电力行业市场交易机制缺失、价格关系没有理顺等关键问题，提出了有序推进电价改革、完善市场化交易机制、稳步推进售电侧改革等重点改革任务。
新一轮电力体制改革方案以体制与机制改革并重，力图构建“公平、开放、有序、竞争、完整”的电力市场体系，重点在于还原电力的商品属性，以市场机制优化配置电力资源。在新一轮电力体制改革的诸多关键任务中，稳步推进售电侧改革是亮点之一，但同时也是一项难点。首先，中国已形成“厂网分开”的基本格局，发电侧竞争虽然还未完全开展，但已形成了以五大发电集团为主的竞争主体格局;相较而言，售电侧的竞争主体还处于发展萌芽阶段，培育市场主体的机制缺失，市场运行的基础薄弱，售电侧市场的建立任重道远。
其次，目前世界上真正达到竞争有序、充分、健康的售电侧市场仍十分有限，且不同国家和区域的售电侧市场模式差异很大，并没有丰富的成功经验可以借鉴，中国售电侧改革的推进必须紧密地结合中国电力消费的具体国情，制定符合中国电力工业实际的售电侧改革方案。售电侧的改革成败关系着能否真正形成电力市场化交易的竞争格局，决定了电力体制改革整体的成败。虽然已有学者对中国建立售电侧市场的部分问题进行了研究，但面对当前进一步深化电力体制改革的新形势，迫切需要结合9号文对售电侧改革做出的总体部署，全面思考其中的各项关键任务和措施，为售电侧改革配套细则的出台和改革的实际推进奠定坚实的基础。为此，本文借鉴国际电力市场化建设的经验，深入研究了售电侧改革在中国电力体制改革中的定位，提出了中国稳步推进售电侧改革的若干关键任务与相关建议。
1.售电侧改革在电力体制改革中的定位
在“管住中间、放开两头”的电力体制架构中，售电侧改革作为“两头”之一，在整个电力体制改革中占据着举足轻重的地位。同时，售电侧改革不是孤立的改革，它与新一轮电力体制改革中的电价改革、交易体制改革、分布式能源发展等改革任务紧密联系、互相作用，并将对电网安全可靠运行产生重要的影响。因此，在设计改革步骤、推进改革进程之前，必须研究售电侧改革在电力体制改革中的定位和影响，从而能够站在电力体制改革全局的高度，科学地制定售电侧改革的配套措施及与其他改革的衔接环节，确保新一轮电力体制改革的整体成功。
1.1售电侧改革是否成功将决定新一轮电力体制改革的成败9号文公布后引起了全社会的广泛关注。在对电力体制改革所勾勒的“电力新常态”抱有期待的同时，工业、商业和居民用户最关心的问题仍然是电价问题。电力体制改革后的电力价格能否及时、有效地反映电力生产的真实成本，能否反映市场供求关系，能否有利于中国经济结构转型，将成为电力体制改革红利能否惠及全社会的关键所在。纵观电力体制改革的各项任务，售电侧改革是唯一直接面对电力用户、直接关系到用户用电成本和利益的改革任务，无疑站在了向全社会释放电力体制改革红利的最前沿。
因此，售电侧改革直接关乎电力体制改革的舆论评价和社会阻力，对评价电力体制改革的成功与否有一锤定音的作用。如果售电侧改革不能成功，发电侧、输配电侧的改革红利将难以直接有效惠及电力用户，电力体制改革无疑将受到社会的质疑和阻碍。
1.2售电侧竞争是建立市场交易机制的必然要求
自2002年实施以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为主要目标的电力体制改革以来，中国已初步建立起多元化的电力交易主体，为开展发电侧市场竞争提供了合理的市场主体格局。然而，为了能真正以市场机制优化配置电力资源，无疑需要在发电侧和售电侧同时引入竞争。当前，售电侧“单卖多买”的电力交易是扭曲的，市场结构的不对称导致电力用户难以享受到市场竞争所带来的红利，因此也难以提高电力资源配置的效率。真正的市场交易机制需要“多买多卖”的电力交易格局，这需要建立主体多元、份额平衡、有序竞争的售电侧市场主体格局，从而与发电侧竞争共同作用，使电力价格有效地反映其成本和合理利润，还原电力的商品属性。
1.3培育售电侧市场是促进分布式能源发展的制度
安排售电侧改革是与电力用户接触最紧密的改革，因此也是与分布式电源发展接触最为紧密的改革。在新电力体制改革所勾勒的电力交易体制下，大多数分布式电源无法像集中式电源一样直接在批发市场上竞争，而通过售电商与大电网产生经济和技术上的联系将是其最经济、最有效的运营模式。因此，售电侧市场化是促进分布式能源发展的制度安排，9号文指出的“建立分布式电源发展新机制”必须与售电侧改革相结合。当前，中国的分布式电源发展仍处在起步阶段，售电侧改革必须考虑到分布式电源发展与普通售电业务的相互影响，可以通过建立科学的激励措施和市场机制，鼓励电力用户自身投资分布式电源;同时还可以通过完善配套制度，鼓励售电商在从发电侧购电的同时积极消纳分布式能源，避免售电商卖电与电力用户自发自用的利益冲突阻碍分布式能源的发展。
2稳步推进售电侧改革的制度设计
2.1采用管制化与市场化相结合的方式培育售电主体9号文指出售电侧改革应“多途径培育市场主体”，并规定了5类新型售电主体及其相应的权责。然而，售电侧市场的建设不是一蹴而就的，也不是一纸规定就能完成的，必须要尊重市场发展的规律、经历市场培育的过程。9号文仅规定了新型售电主体的类型及其基本权责，并不代表售电侧市场将沿着期待的道路发展起来。新型售电主体能否最终进入售电侧市场、进入市场后能否有效开展售电业务、开展售电业务后能否真正形成竞争性市场等都有待时间的进一步检验。本文认为，建立主体多元、份额平衡、有序竞争的售电侧市场不能完全依赖政府或电力主管部门的行政命令和“拉郎配”，最终还需要加入市场化的方式培育售电主体，市场培育过程能否成功将直接决定能否真正建立健康有序的售电侧市场。
2.2采用互联网手段加强用户侧的培育售电侧改革的最终目标是形成灵活优化配置电力资源的售电侧市场，而售电侧市场的本质是售电主体和终端用户的互动过程。9号文中对售电主体相关的改革做出了指导和部署，为售电主体侧“活起来”奠定了基础，但这只是培育售电侧市场的一个方面。另一个方面是对电力用户侧的培育。国外售电侧市场的建设经验表明，为了形成售电主体和用户之间有效充分的互动，对用户侧的培育和对售电主体的培育同样重要，二者相辅相成，必须同时推进、双管齐下。
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