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城中村发展过程中存在的问题及对策探讨_谈一谈引导城中村城市化的若干对策4篇
第一篇: 城中村发展过程中存在的问题及对策探讨_谈一谈引导城中村城市化的若干对策
城市化进程中“城中村”改造中存在的问题及对策分析作者：张卫娜来源：《旅游纵览·行业版》2014年第02期
“城中村”问题是一个复杂的社会问题，事关城市化进程、“城中村”村民切身利益和社会稳定大局。要实现城市的发展与繁荣，必须以长远的、高品位的规划来实现整个城市建设的高规格，进而推进城市化进程向更高层次迈进。本文分析了城中村改造过程中存在的诸多问题，并据此提出相应的对策建议。
“城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。是客观上城市的快速发展，“城市包围农村”和主观上我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所形成的。由于城市中的人口急速增加，大量的廉价房屋出租使得“城中村”的居民获利匪浅。于是“城中村”村民在利益的驱动之下，争相盖房，一座座“炮楼式”的建筑拔地而起。而城中村改造的过程更是村民、政府、开发商三方博弈的结果，其过程纷繁复杂，不能一拆了之。
一、城中村概述
（一）“城中村”概念
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。
（二）“城中村”改造的必要性
“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻；
城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差；
基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患；
土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
第二篇: 城中村发展过程中存在的问题及对策探讨_谈一谈引导城中村城市化的若干对策
浅析城中村存在的问题及对策
城中村是我国城市化进程中较普遍现象，撤村建居社区在近几年中因周边土地大量征用开发，成为四周都是被城市居民住宅所包围的“城中村”，通过撤村建居已从村变为社区，村民变为居民，在组织形式上初步完成了城市化接轨。目前撤村建居社区从行政关系讲是隶属于街道，但其财政基本独立，在加强基础设施建设以及公用设施管理等方面，仍有赖于原村经济合作社，因而在建设管理、基础设施、环境卫生等方面出现了与城市建设脱节，严重影响城市形象，阻碍了城市的发展。定海目前共有小石契、洞桥、长岗山、胜利、义桥、茅岭、庆丰等七个城中村和沈岭、甬兴、洋岙、东湾、城北五个农村社区(每个社区由两个城中村组成)，面积约31.2平方公里，总人口大概42000多人，其中流动人口与外来人口约3万。
由于城中村的特殊性，目前都不同程度地存在着各类问题。
一、基础设施陈旧、落后、不完善。
在过去很长一段时间内，城中村的排污管道、垃圾箱、公共厕所等各种环卫基础设施的规划及配套建设都未列入城建统一规划，加之各村财政投入不均，各城中村环卫基础建设标准不一致，投入不平衡，总体基础设施普遍落后。造成目前公厕建造布局不合理、路灯亮化率未达标、垃圾箱破损严重、道路坑洼不平、市政管网不到位、绿化覆盖率明显不足等现状。据不完全统计，上述城中村当前急需新造公厕22座、安装路灯646盏、道路硬化修补面积达50000平方米、明沟污水管道铺设近30000平方米、绿化补种20000平方米。特别是因为市政管线不配套，城中村很大部分地区排水设施不全，居民生活污水很多往房前屋后一倒了之，一到雨天，污水横溢，或者截污纳管不到位，雨污合流，社区的生活污水和化粪池粪水直排就近河道、溪沟，造成环境污染。
二、环境卫生治理不尽如人意。
城中村的整治工作年年开展，但年年需要整治，反潮现象明显。租住在城中村的众多外来务工人员多是低收入者，卫生意识较差，乱扔、乱倒垃圾和随地大小便现象比比皆是；
当地居民虽已从村民转变成居民，但思想上仍保留着农村环境意识，往往只注意自家保洁而忽视公共卫生，因而城中村的卫生死角仍随处可见，农村尤其城区周边水库溢洪道附近居住的市民及部分店铺垃圾不按规定投放垃圾，习惯倒入溢洪道，至此产生死角垃圾。一旦遇到下雨天垃圾随着水流顺势而下，污染了城区河道，给河道整治工作带来影响。
三、出租房未能有序规范管理。
由于城中村地区大量土地被征用，农民失去赖以生存的生产资料，同时又因为城市化进程的推进和城区土地资源的日益短缺，城郊土地价值大幅上升，在自身经济利益的驱动下，农民利用其自有多余的住房和想尽办法“见缝插针”式的乱搭建，以较低廉的房租租赁给大量流入城市的外来人口，租房手续简单，出租房管理松懈，对出租面积又没有标准要求，一幢3至4层的农民房住上二三十人是司空见惯的事。此外由于这些违章建筑既没有统一规划，也没有必要的卫生设施，租住的外来人员随地吐痰、乱扔垃圾、随地大小便、占用公共通道堆放杂物等现象普遍存在，且存在较大的安全隐患，防火间距不足，有些房与房之间触手可及，无消防车通道，一旦发生火灾，极易“火烧连营”蔓延成势，附近群众对此意见较大。城中村出租房管理存在着较大的漏洞，逐渐成为影响环境卫生和谐发展的一大因素。
四、居住在城中村人员的环境卫生意识不到位。
为彻底改变城中村的环境面貌，市区两级政府都开展了城中村城乡接合部的专项创卫整治，但众多居住在城中村的外来人口平时忙于生计，对创卫的知晓率、认知度不高，参与的热情不足，普遍认为创卫是政府的事情，与自己无关，只求自己的经济收入，诸如乱扔垃圾、随地吐痰、随处小便等一些生活陋习、不文明的生活习惯普遍存在。
鉴于上述情况，我们认为，加强城中村的管理已迫在眉睫，要有针对性地解决目前存在的问题：
一、统一规划，进一步加快基础设施建设。
当前市与定海区的一些体制与机制还处于磨合期，我市的城市规划、建设与管理分工比较复杂，排污管道、道路修补、公共厕所等环卫基础设施规划、新建和经费投入属市属职能。但作为定海区的相关职能部门要主动做好调查统计，掌握第一手资料，做好有关部门的参谋，积极要求在统一标准的基础上进行统一归口建设管理，同时加大财政投入，实现城中村基础设施与城区基本接轨。
二、加强环卫保洁工作监督管理。
区政府清醒地看到城中村环境卫生治理中的不足之处，已经将定海城区17个城中村（除三官堂、黄土岭等偏远村外）中的11个城中村的保洁纳入了城区保洁一体化的范围。为提升保洁质量、确保保洁到位，区政府已经在2007年9月1日实行“两把扫帚并一把”的基础上，于去年6月1日进行调整，实行新的“两把扫帚并一把”保洁机制，并明文规定：街道社区履行第一责任人职责，加强保洁人员的管理，教育村民养成良好的卫生习惯；
环卫部门加大监管考核力度，严格控制、杜绝死角垃圾的产生。在此基础上进一步制订长效管理机制，明确奖罚措施，确保各项工作落到实处，不是仅仅停留在方案制度上。
对城中村已经初步整治完成的卫生死角问题，建议园林、执法局、街道、社区、环卫等各有关单位要在长效管理机制与属地管理机制落实的前提下，对整治改造完成的地段及时采取措施，如改种上绿化树，设立宣传牌，加强管理督促，防止卷土重来。
三、妥善安置外来务工人员。
一是加大对违章建筑的拆迁力度，特别是对严重影响环境卫生乱搭乱建的廉价出租房，坚决清除掉；
二是对外来人口较多的城中村，建议建造民工公寓，出租给企业单位，用于安置外来务工者；
三是加强对出租房的管理，对城中村的出租房管理设定前置条件，如对出租房的面积与人员租住数量进行限制，对车棚车库出租及出租房出租没有基本的卫生设施的坚决取缔；
四是要求将出租房消防安全工作纳入社会治安综合治理的一项重要内容，普及消防知识，提高自防自救和规范消防安全行为的能力。
四、加强宣传和素质教育并举，提高综合素质。
一是贯彻以人为本的指导思想，大力宣传，通过广播、电视、黑板报、宣传、标语等形式加以宣传教育，把乡规民约融入外来务工人员的思想之中；
二是加强对外来人口的管理，可通过建立社区流动人口登记管理办公室和“暂住人口之家”、“新居民委员会”、“流动党支部”将流动人口纳入社区管理的范围，在外来人口较多的社区村可建立流动人口学校，定期不定期地开展有关法律法规、各项创建的学习教育，增强流动人口的法律意识和环境知识，并按外来人口的不同阶层，制订不同的管理措施，做到有的放矢；
三是通过开展特色社区创建等多种活动载体，使村民从职业上、文化上、思想观念与行为方式上真正成为现代市民，推动城市文明的传播，不断提高居民及外来务工人员的综合素质。
城中村建设步伐是否跟进，直接影响着我区创卫工作的开展，是我区创卫的瓶颈。管理好、建设好城中村，不仅直接为百姓改善生产生活环境，提高生活质量，而且也是我区城市化进程中一项举足轻重的民心工程。重视城中村所凸现的问题，积极应对，势在必行。
第三篇: 城中村发展过程中存在的问题及对策探讨_谈一谈引导城中村城市化的若干对策
“城中村”城市化：问题困境中的悖论内容提要：“城中村”问题是我国各地城市化推进过程中的现实“瓶颈”，而以集体资产产权关系调整为核心内容的股份公司制改革被认为是当前解决“城中村”问题的良方。然而，由于“城中村”问题的复杂性以及整体制度环境的不完善，这种制度选择，尚不足以完成“城中村”城市化的使命，其改革的路径仍需提供进一步的理论关照。关键词：城中村股份公司制改造制度悖论作者：轩明飞，山东大学副教授、博士。（济南：２５０１００）
“城中村”问题的表象与实质
改革开放以来，随着城市化进程的迅猛发展，城市边缘区域近郊农村城市化的进程也随之加快，从而形成了既非农村、也非城市的社区形式——“城中村”①。城中村是中国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构依然存在的情况下农村被动城市化的产物。在现实层面，“城中村”与城市发展的矛盾日益突显，已经成为城市化推进过程中的巨大障碍。
“城中村”问题是我国作为发展中国家在“晚发外生型”现代化进程中所具有的“迟发展效应”，是所谓传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结构特征的一个微观体现。当前，“城中村”问题表明由政府推动的城市化规模扩张的速度过快，而城市边缘区域的适应性相对滞后。然而，这还只是问题的表象，“城中村”问题在我国城乡分治的制度化产物——城乡二元结构的制度背景下有着更为复杂的面向，与以下几方面的制度化因素有着密切的关联：
一是严格身份限制的村民身份终身制。１９５８年１月，全国人大常委会第九十一次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第十条第二款对农村人口进入城市作出了带有约束性的规定，这标志着我国以“严格限制农村人口向城市流动”为核心的户口管理制度的形成。人民公社条例的问世则进一步固化了这种身份控制并形成了“世袭制”。村民身份终身制一方面使村民与土地之间的纽带固化，强化了村社区的内聚封闭性；
另一方面造成了城乡之间在就业、医疗、教育、社会保障等方面一系列的生存差异。二是土地资源的非商品性与政府垄断性。我国宪法总纲第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；
宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这些规定意味着，一旦城市化推进需要扩大城市版图，其扩容的土地必须面临土地所有权依照非买卖关系原则的改变。这里潜伏的矛盾在于，城郊的土地不仅有绝对地租，而且还存在着级差地租，而集体土地的非市场化征用，从某种程度上来说，剥夺了农民级差地租收益的享受。但同时，城郊土地尤其是宅基地的商品化使用已经非常普遍。宅基地制度的存在，使“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有，使得村民可以低价甚至无偿取得土地的使用权，从而加剧了住宅建设的混乱，也使得“城中村”的改造更难于城市中旧城区的改造。因而，如何解决城郊土地的合法、合理使用与保障“农转非”后农民的土地收益问题，成为城郊城市化的一个核心问题。
三是产权关系模糊的村集体经济。城郊农村社区集体经济的突出特征是产权关系高度不清晰，“人人有份，人人没份，人人不知道自己在其中有多大的份”是其真实写照。上个世纪９０年代以来，乡镇、村（居）企业迅速发展，村（居）集体资产，包括由土地级差地租带来的土地承包收益迅速增加；
然而，大量的集体资产在一些地方实际上是由村（居）“两委”班子及不足１０％的人（多是村干部亲属）经营，并支配其收益。大多数村（居）民拥
有对集体资产的所有权，却得不到应有的收益，甚至连知情权也没有。这种少数人控制集体资产及其收益，并缺乏有效监督的状况是中国乡村集体经济的普遍现象；
而产权关系模糊则成为村社利益矛盾冲突的总根源。
四是封闭的村（居）建设与城乡分割的管理模式。城市和城郊农村在建设上截然不同。城市社区由作为基层政府派出机构的“街道办事处”管理，管理的一切费用由政府财政承担；
而村落社区由作为村民自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用由村集体承担。前者具有统一规划、开放式流动格局，统一建设与管理；
后者则以村为单位，视人口、财力和领导思想而采取不同程度的封闭建设，管理上往往各自为政，在生活设施、社会设施（教育、文化、卫生等）上自成体系。由于城市边缘区域既是城市的边缘又是乡村的边缘，无论是城市政府还是乡镇政府，对边缘带的管理通常不太重视；
因而使得处在城市边缘区域的“城中村”常常陷于城乡两不管的制度“真空”，即表面上两种管理体制都在实施管理，而实际上谁也管不着，谁也管不好，使得“城中村”和城乡结合部地区的规划与社会管理长期处于混乱和低水平的状态。
当我们把上述制度背景与现实问题结合起来，可以清楚地发现，一方面城市扩张与土地征用正在使农民逐步丧失最重要的生存资源——土地，另一方面“农转非”户籍身份的改变并没有给其带来相应的社会保障，而产权不清使属于村民的那一部分集体资产形同虚设，农民融入城市的个体选择举步维艰。
农民的现实困境使得他们一方面固守土地（宅基地）不放，一方面开始提出重新分配集体资产的要求。前者以“城中村”的形态出现，阻碍了城市近郊集体土地的集约化经营，制约了第二、第三产业的发展和城市化进程，造成了土地利用与城市规划之间的重重矛盾。后者则以“村民上访”的形式出现，严重的干群纠纷与群众集体越级上访使得村（居）政权建设与思想政治基础十分脆弱，进而成为影响城郊地区社会稳定的重要因素。土地问题暴露了国家与农民之间矛盾的症结，上访问题反映出集体经济下乡村治理结构的痼疾，这两个阻碍农村现代化的根本问题在城市快速扩张形成的“城中村”中凸显和激化。当土地资源被无限制的征用，当集体资产被无限制的瓜分，“城中村”自我依赖型的后续发展也将成为一句空话。“城中村”问题在根本上是一个利益结构关系的调整问题，“城中村”问题的破解需要一个制度创新的过程。
“城中村”问题阶段性对策与实践的不足
一、从计划经济时代到市场经济时代，我国各地就“村改居”与“农转非”的问题曾采取过不同的解决办法。计划经济时期，许多地方政府在城市扩容征地中，实行征地带人“农转非”，再安置到国营企业就业的办法。然而，在计划经济末期，由于国企的一些弊端逐渐显露，其作为蓄水池“转非”安置的能力明显削弱；
加之商品经济的活跃下许多城郊村民开始自谋职业，此时出现的新做法是：照样征地带人“农转非”，但不再安置，村集体经济从所得征地款中拨付一笔买断费，此后任其自谋生活。改革开放以来，珠江三角洲一带出现了“预留地”制度，即政府征用“城中村”土地作非农利用时，保留一定比例（如８—１５％）的征用土地由村级经济自我征用，按城市规划的要求发展非农产业，这部分土地今后的使用权归村级经济，政府视同已征用，并办理相应手续；
同时，大力发展培育村级经济实体，以企带村，为“村改居”后组织农民平稳进入城区经济做准备。然而，上个世纪９０年代以来，全国乡镇企业由于出现了以产权模糊导致的机制性衰退为特征的大幅度滑坡，过度依赖乡镇企业、村级经济的村（居）模式随之出现了农民社会保障随企业效益低下而缺失的问题。近年来，上海松江区为村（居）改革中转非的４５岁以上中年农户办理社会保险，每月生活费不低于３８０元，并将其纳入城市的社会保障体系；
同时对于“转非”又愿自谋发展的村民，
给予一定的资金支持（３万元左右），形成了所谓的“松江模式”。然而，这种模式对于就业不充分、经济不太发达的城市显然缺乏适用性。
上述种种措施分别从土地补偿、安排就业、发展集体经济、提供社会保障、鼓励自谋发展等不同方面试图解决农民失地后的利益保障问题。然而这些措施往往仅仅关注了问题的某一个侧面，却共同忽略了以“农转非”、“村改居”为基本表现形式的农村城市化是一个复杂的系统工程，它所需要的不是短时期的应急措施，而是可持续发展的制度安排。因而这些办法不是夭折，就是只能在局部适用。二、事实上，“城中村”城市化问题的核心是农村社区利益关系的调整问题，在此，效率与公平需要兼顾的原则尤为突出。针对土地收益分配及集体资产产权关系纠纷所带来的效率与公平问题，我国各地曾经普遍施行农村社区股份合作制。在商品经济发展较早的城乡结合部“城中村”中，这种吸收了部分现代市场元素的经济组织形式，曾经发挥过重要的作用。然而，社区型股份合作组织的产生大都起因于社区成员对分享集体经济收益的要求，这一制度安排“天生”具有重分配的价值取向，人们把大量精力都花在如何搞“第二次分配”②上，忽视了产权制度的建设。社区股份合作制所保留的集体股，社区成员所拥有的股权仅是一种分配依据，即只有收益权，不得继承、赠送、抵押、转让和买卖，带有浓厚的福利性和封闭性。
由于产权主体缺位与产权不清的问题没有得到根本解决，再加上其本身缺乏足够的法律依据，社区股份合作制尽管关注了分配公平，却没有真正成为推动集体经济可持续发展的有效制度。
三、２０００年以来，济南槐荫区、广州天河区、石家庄裕华区等城市的“城中村”改造，吸取了以往制度安排的经验，实行了以对集体资产进行股份公司制改造为主要内容的村（居）综合配套改革。股份公司制改革以集体资产所有权虚化为突破口，将资产量化，确权到人；
按照《公司法》的有关规定，成立有限责任公司，建立了完整的现代企业管理制度；
在现有法规的基础上，对土地使用权评估并合理作价进入公司资产，实行集约经营；
村民以土地使用权入股，村民变股民，实行按居民出资额分红；
在对原集体资产全面清产核资和产权界定的基础上，将净资产进行合理配置，按一定比例分为量化资产（量化股）、公益福利资产（福利股）、购买风险资产的配送资产（风险股）和奖励资产（奖励股）等４个部分。股份公司制改革力图避免社区股份合作制过分关注收益分配、忽视产权制度建设的不足，直接从产权关系的调整入手，使城中村社区组织的改造具备了比较完整的市场化形式，并在一定程度上对“城中村”村民失地后的社会保障问题、集体产权虚化与集体经济可持续发展的问题、社区公益建设的基金来源问题以及集体领导人的责权收益问题给予了整体性的关照。目前，股份公司化的改革模式已经成为我国各地“城中村”改造提倡的一种制度安排，并得到了较为广泛的推广与应用。从表面上看，股份公司制的改革模式似乎可以解决“城中村”城市化面临的一系列问题；
然而，其仍然存在着极大缺憾。所谓福利资产的保留实际上是集体股份的保留，村民可以获得的量化股、风险股在大多数地区仍不具备完整的产权，只能在社区内部有限度地流转。集体资产的这一部分产权不清，而产权不清又是村办企业的社区性不可回避的问题，因为对于我国大多数村办企业来说，为社区提供福利是其依托集体资产与社区资源发展的前提。这进而造成了两个前后关联的结果，即由于企业社区性的存在，一方面“村庄单位化”的现象无法破除，所谓现代企业制度的建构成为一句空话，股份公司制只是虚拟的股份合作制；
另一方面村干部往往兼任公司董事长，所谓“三驾马车，一套班子”的传统村社管理模式无法根本破除，从而为村庄精英的牟利行为创造了机会。
问题还不仅如此。当村民以地权换股权，将土地资产评估作价入股时，他们可以从土地上获得的相对稳定的收益开始由企业的经营效益来决定；
然而，由于绝大多数“城中村”村办企业对特定的地缘优势与政策优势的依赖性很强，一旦这种优势丧失，他们大多不具备现代企业的强势竞争力，因而一旦企业经营失利，其风险最终都会转嫁到“城中村”村民身上。事实上，将“城中村”的土地资产作价评估进入公司资产，再以公益、风险、量化、奖励等股份来分配，表面上兼顾了村民、村庄精英与“城中村”社区发展等方方面面的利益，实际上可以说只是土地征用的一种制度化的怀柔方案。这种方案由于村办企业的市场不成熟性和村庄治理结构中的社区性、家族性、牟利性等问题而存在极大的风险。当这种风险由于“城中村”社区企业的脆弱性而不能承担时，又必然会衍生新的矛盾，成为“城中村”城市化进一步推进的阻碍。
“城中村”制度选择的悖论与启示
制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。诺斯认为，制度作为博弈规则，组织对制度变迁具有代理人的作用，从而勾划出制度变迁的方向。以往“城中村”城市化改造的措施是简单的规则制定，忽视了组织创新这一关键性的环节。而社区股份合作制虽然是以农村社区组织改造为依托的一种制度创新，却在产权关系建设这一核心要素上存在缺陷。新的股份公司制关注了组织创新与产权变革，从而使“城中村”改造的制度变迁具有了诺斯意义上的“适应性效率”③；
但是，它又因何存在着种种制度悖论呢？这是因为，“城中村”处在城市边缘区，它是生态空间与社会经济环境交互作用的特殊区域。“城中村”问题的表现形式是多方面的，“城中村”改造所面临的制度难题也是多面向的，而这些问题之间又存在着千丝万缕的联系。因此，试图单纯依托“城中村”社区组织创新来实现多元制度建构的任务，其本身就是一个结构功能错位的选择。我们看到，“城中村”改造所需要解决的土地归属关系的无冲突转变、“城中村”村民的就业与社会保障、村集体资产的合理分配、村集体企业的持续发展、村（居）管理制度的有效衔接、村民与外来人口的社区融合、村民到市民的转变、社区生态环境的改善等等问题，无法单凭公司化组织形式的股份划分方案得到全面的解决。此外，经济制度的建构“嵌入”在复杂的社会关系网络中的现实，还常常衍生事与愿违的新问题。事实上，“城中村”改造牵扯的利益主体是多元的，包括国家、地方政府、村庄精英与村民，只有当他们在“城中村”城市化变迁的利益博弈中都让渡一部分利益，或都提供一部分支持，才有可能获得多赢。而在现实的改造过程中，由于多元利益主体往往都在追求个体利益的最大化，一方面使得彼此牵制、问题重重的局面一直无法得到有效的解决，另一方面这些问题又被一股脑地塞给了“城中村”社区自己解决。在这里，效率与公平的原则出现了多元悖论。
从更宏观的背景上看，社会变迁中的物质变迁往往快于文化变迁，城市化的最终体现不是城市规模的扩大与城市人口的增加，而是城市生活方式的普及，城市生活方式的有效支撑是现代化的社会制度的完善。正因如此，“城中村”里的高楼大厦、“农转非”后的身份改变，“村改居”中的组织调整都不足以代表“城中村”城市化的最终实现；
那些深藏在表象背后的社会保障、土地、就业、教育、市场、企业、城市管治等等一系列制度的成熟，以及作为一种现代市民社会下的社区文化氛围的形成，才是“城中村”实现城市化的有效保障。“城中村”城市化给我们带来的启示是，我国城市化问题的根源是制度障碍与缺失；
城市化的制度变迁无法单靠一种组织形式的改变与产权关系的调整来实现；
作为一个社会生态系统的城市化转型也无法靠单一行动主体进行多元制度的建构来完成；
一种看似可以实现多元利益主体共赢的制度安排，由于缺乏相应的宏观制度背景的有效支撑往往会衍生出新的问
题，从而降低了其适应性效率；
宏观制度背景的完善与社会发展现代化水平紧密相关，无法一蹴而就。在这个意义上，“城中村”城市化的问题困境与制度悖论会交替存在。
注释：
①李培林认为，“城中村”大体可以分为３种类型：一是处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落；
二是处于市区周边、还有少量农用地的村落；
三是处于远郊、还有较多农用地的村落。详见李培林“巨变：村落的终结——都市里的村庄研究”一文，刊于《中国社会科学》２００２年第１期。
②从事实际工作的基层同志称实行家庭联产承包制后农民得自独立承包经营或劳动的收入为“第一次分配”，而从集体经营收益所得的收入为“第二次分配”。他们认为，农村社区型股份合作制主要是解决社区集体经济对成员的“第二次分配”。详见傅晨“论农村社区型股份合作制制度变迁的起源”一文，刊于《中国农村观察》１９９９年第２期。
③制度创新提供适应性效率的原则表明，它必须为组织变迁的未来发展提供预期以及相应的前提，从而最大程度地避免形成新的制度障碍。
参考书目：
〈１〉罗荣渠．现代化新论——世界与中国的现代化进程．北京大学出版社，１９９３：２０１
〈２〉诺思．制度、制度变迁与经济绩效．上海三联书店，１９９４：１０８－１０９
〈３〉张文茂．郊区城市化过程中农村经济组织调整的若干问题探讨．城市问题，１９９７（３）
〈４〉李笠农．集体所有制、合作制和股份合作制的比较研究．经济经纬，２０００（３）
〈５〉阮文彪、杨名远．社区股份合作的制度缺陷及创新思路．经济体制改革，１９９８（１）
第四篇: 城中村发展过程中存在的问题及对策探讨_谈一谈引导城中村城市化的若干对策
浅析“城中村”发展的困境及对策(一【摘要】“城中村”虽然在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式，这一特殊地位引发了诸多问题，成为制约城市化进程进而制约城市发展的重要障碍。解决“城中村”发展中的深层次矛盾，对于促进城乡融合、全面发展具有重要意义。
【关键词】城中村；
城市化；
农民
城市化是近几年刺激我国经济高速增长的强大动力，在城市化进程中，城市周边的村落逐渐被划入城市的版图中，形成“城中村”。这些村落虽然在区域上已经成为城市的一部分，但其中的居民并没有被纳入到城市的政治、社会管理体系中，也没有被纳入到城市的福利与公共产品分配体系中。由此引发的一系列的问题，直接影响了“城中村”的发展，进而影响到城市的现代化进程。
一、“城中村”发展中存在的诸多问题
（一）“寄生型、外生式”的经济增长方式成为“城中村”经济方面的主要问题
“城中村”纳入城市体系是以丧失部分或全部土地为代价的，留给居民的仅有宅基地。土地的丧失使得居民的收入来源发生了根本转变。由于城市土地资源的日益短缺，地价的上涨提高了“城中村”居民将剩余土地保持农用的机会成本。为追求利润最大化，剩余土地开始转向非农产业，进而经济结构也逐渐发生转变。目前，绝大多数“城中村”的集体经济以第三产业尤其是纯土地出租、物业租赁为主业，经济收入依赖于出租屋租金和政府或开发商征地补偿金，为典型的“寄生型外生式经济”。同时，村集体通过征地补偿金建立起一批集体出租物业，利用村留发展用地与开发商合作开发收取土地租金，这些为村民提供了大量的村集体分红，使得村民可以从中获取丰厚的收入及医疗、养老保障等，这样的经济形态导致了村民“寄生型”的生存状态和心理动态，脱离了生产发展的正常轨道。
（二）“城中村”居民物质文化生活贫乏，村民自身的发展问题突出 由于历史原因，“城中村”的村民文化素质普遍不高，与现代市民的生活相差更远。但由于“城中村”一般地理位置比较优越，与闹市区仅一墙之隔，很多村民有高额房租收入，致富容易，导致村民物质文化生产活动相当落后。一方面，相对富裕的生活使很多居民习惯于不劳而获，游手好闲，无所事事，形成了一个庞大的租金食利阶层；
另一方面，与城市居民相比，“城中村”居民在城市就业竞争中处于明显弱势，村民的发展面临许多困难。
（三）“城中村”居民在社保、就业、教育等诸多方面遭遇差别待遇
从理论上讲，城市化的推进和市场经济的发展，为“城中村”居民的生产、就业、教育提供了更加优良的条件，然而事实并非如此。虽然“城中村”在地理区域上纳入了城市范围，但居民在社保、就业、教育等诸多方面依然被排除在城市范围之外。土地的丧失使“城中村”居民失去了基本的生产资料，而农民转变为市民后，自身素质偏低，劳动技能单一，限制了村民参与市场竞争的能力；
同时，在就业指导、教育、培训等方面存在的城乡差别使“城中村”居民难以获得与城市居民平等的待遇；
加之在“等、靠、要”思想的影响下，大多数“城中村”居民不愿从事劳动强度大、收入又不高的工作，只好依赖村里股份分红和出租房屋的收入来维持生活，成为“食利”阶层。
此外，“城中村”还普遍存在着规划混乱，市政配套设施和基础建设严重缺乏，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题，使“城中村”难以真正融入城市，严重影响到整个城市的现代化进程，而这些问题是由诸多社会深层次矛盾导致的。
二、引发“城中村”诸多问题的主要原因
（一）失地人口增多与土地资源短缺的矛盾是造成“城中村”诸多社会问题的根本原因
改革开放以来，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需
要通过征用周边农村的耕地获得扩展的空间，于是城市周边越来越多的农村逐渐被纳入到城市中，形成了为数众多的“城中村”和“都市村庄”。“城中村”的融入使城市人口不断增加，由于这部分新增人口是以失去土地为代价而成为城市人口，因此，城市社会保障的压力也越来越大。可是由于相关的配套制度和政策措施缺乏，使得“城中村”的居民难以真正成为完全意义上的城市人，难以获得平等的社会保障、教育、就业等基本的社会权利；
更重要的是，城市化过程中土地成为相对稀缺的资源，而“城中村”居民仍保留着农村传统的宅基地和一部分村集体土地，地价的上涨使居民得到了以建房出租或土地出租为主要收入来源的机会。很多居民安于现状，不思劳作，使自身的发展和“城中村”的发展处于停滞状态。
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